新電改如何接上5號文留下的電力“半市場”

2002年，在國務院頒布的《電力體制改革方案》（又稱電改“5號文”）中，為電力體制改革規劃了一條市場化的中長期路線：通過廠網分離、主輔分離、輸配分離、競價上網四步改革措施逐步構建起競爭性的電力市場。十多年過去了，在整個電力行業中，中國現有的電力行業格局基本維持了“5號文”改革規劃，只完成了“廠網分開、主輔分離”，而“輸配分開、競價上網”曾小范圍試點都均告失敗。

停滯了十年的電力改革，在日前終于迎來實質性的“重啟”。2014年11月4日，國家發改委稱，為探索建立獨立的輸配電價形成機制，推進電力市場化改革，制定出了《關于深圳市開展輸配電價改革試點的通知》，建立獨立的輸配電價體系。

      （文章來源：售電產業聯盟微信號 ID:ceia-china-org）

      5號文的電改歷史沿革

　　首先，我們先來看看5號文的電改歷史：

      2002年2月，國務院下發《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》，決定啟動以“廠網分開、競價上網、打破壟斷、引入競爭”為主的新一輪電力體制改革。原國家電力公司被拆分為兩大電網公司、五大發電集團和四大電力輔業集團。

      2003年3月，國家電監會成立，開始履行電力市場監管者的職責，實現“政監分開”。

      2003年7月，國務院出臺了《電價改革方案》，確定電價改革的目標、原則及主要改革措施。電價被劃分為上網、輸電、配電和終端銷售電價。

      2004年3月，電監會和發改委下發《電力用戶向發電企業直購電試點暫行管理辦法》。

      2004年12月，國務院轉發《關于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》，總體思路為：深化電力體制改革要針對解決電源結構不合理、電網建設相對滯后、市場在電力資源配置的基礎性作用發揮不夠等突出問題。

      2009年10月，發改委和電監會聯合制定《關于加快推進電價改革的若干意見（征求意見稿）》，明確改革的必要性，確定改革目標和原則，并提出電價改革的七個重點任務。

      2010年，中央多部委叫停地方“直購電”試點。

      2011年9月，由兩大電網公司剝離的輔業與4家中央電力設計施工企業重組形成中國電力建設集團有限公司、中國能源建設集團有限公司，標志中國歷時多年的電力體制改革終于邁出電網主輔分離改革的重要步驟。

      2014年上半年，安徽、江蘇、江西等十多個省重啟“直購電”試點。

      2014年6月，中央財經領導小組第六次會議，習總書記說道，電力系統中長期以來調度與輸配電合二為一，既當裁判員，又當運動員，是“政企部分”的典型體現；能源領域應進行革命，還原能源的商品屬性，在電、油、天然氣等領域價格機制不清晰，應進行改革由市場決定能源價格。抓緊制定電力體制改革的總體方案。

      2014年10月，深圳發布《深圳市輸配電價改革試點方案》，拉開新一輪底哪里改革。

      5號文的弊端：電改不徹底

　　五號文頒布后的十年里，盡管從廠網分開到電監會成立，從主輔分離到國網公司、大區公司和省公司“爺孫三代”的關系確立，五號文都有涉及;但是，無論從電監會的“花瓶”地位還是從大區公司形同虛設看，五號文雖試圖謀定中國電力改革的發展方向，可實際執行效果卻大打折扣。由于五號文是份妥協的方案，導致諸多界限并沒有厘清，后續的改革也并不徹底。加上2002年后很快在全國發生的大面積的持續電荒，促使人們對這次電力改革的時機產生了質疑。一些人認為五號文推進、執行不徹底，沒有把國家電網徹底拆解;而另一些人則認為，只反國電公司的經濟壟斷，不反發改委的行政壟斷等。今天我們回顧電力改革的十年，應該敢于直面我們所走過的道路，勇于審視這場改革的經驗與教訓，為今后十年的電力改革打下良好的思想和認識基礎。

　　從5號文到9號文的繼承、調整、超越

　　時隔13年，電力體制改革再次啟動。相比2002年啟動的改革，新一輪電力體制的改革背景、改革認識、改革參與者、改革復雜程度都發生了重大變化，這也決定了此輪改革的目標、路徑和方式，與之前相比皆有不同。

      “9號文”中所提到的7大重點任務(電價改革、電力交易體制改革、組建相對獨立的電力交易機構、推進發用電計劃改革、售電側改革、建立分布式電源發展新機制、加強電力統籌規劃和科學監管)中，其實可以提煉出以下四個主要著力點：

      (一)市場主體

　　市場主體包括賣方和買方，對應到電力產業鏈條，賣方包括發電企業、售電企業，買方包括用電戶和售電企業(相對于發電企業來說)。新電改(9號文)對市場主體的改變主要在3點：增加市場主體數量、改變市場主體交易方式和賦予市場主體相應權責。

      (二)交易平臺

　　電力市場的交易平臺主要是通過電網和電力交易機構來實現的。新電改的思路即是如何激發電網企業的優勢，使其做好其他電力企業和政府本身無法做好的事情，同時采取系統的配套的管制與激勵政策措施，以及相對應的管理模式來使得電網企業的運作更公開和更有效率。

      (三)電力價格

　　電價改革是電力市場化改革的核心和先決條件。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要讓市場在資源配置中起決定性作用。在價格改革方面，提出“凡是能由市場形成價格的，都交給市場，政府不進行不當干預”;“放開競爭性環節價格，政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督。”新電改中對電價的改革明顯符合上述原則和精神。

      (四)政府作用

　　電力行業集壟斷性業務和競爭性業務于一身，電改的總體思路是如何理順政府、企業以及市場三者之間的關系。之前電力行業之所以被人詬病，很大原因是沒有理清楚三者的關系，政府錯位、失位和缺位現象比較嚴重。對于政府的作用，新電改方案做了較大的變動，提出了不少新的思路：

　　一是加強電力統籌規劃。

　　二是明確了政府責任。三是強化政府的科學監管。

      5號文是電力體制改革方案，9號文是進一步深化電力體制改革的若干意見，是5號文的進一步延續。從內容上看，無論是5號文的五大任務，還是9號文的七大任務，其改革方向是一致的，追求的都是建立市場化機制這一目的。只不過9號文以市場機制和制度建設為核心，通過正確梳理電力產業鏈條上壟斷性環節和競爭性環節，分別界定政府和市場在各環節上的作用，從而激活全產業鏈，迸發電改的生命力。