新電改如何接上5號文留下的電力“半市場”

2002年，在國務(wù)院頒布的《電力體制改革方案》（又稱電改“5號文”）中，為電力體制改革規(guī)劃了一條市場化的中長期路線：通過廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分離、競價上網(wǎng)四步改革措施逐步構(gòu)建起競爭性的電力市場。十多年過去了，在整個電力行業(yè)中，中國現(xiàn)有的電力行業(yè)格局基本維持了“5號文”改革規(guī)劃，只完成了“廠網(wǎng)分開、主輔分離”，而“輸配分開、競價上網(wǎng)”曾小范圍試點(diǎn)都均告失敗。

停滯了十年的電力改革，在日前終于迎來實(shí)質(zhì)性的“重啟”。2014年11月4日，國家發(fā)改委稱，為探索建立獨(dú)立的輸配電價形成機(jī)制，推進(jìn)電力市場化改革，制定出了《關(guān)于深圳市開展輸配電價改革試點(diǎn)的通知》，建立獨(dú)立的輸配電價體系。

      （文章來源：售電產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟微信號 ID:ceia-china-org）

      5號文的電改歷史沿革

　　首先，我們先來看看5號文的電改歷史：

      2002年2月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，決定啟動以“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”為主的新一輪電力體制改革。原國家電力公司被拆分為兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)和四大電力輔業(yè)集團(tuán)。

      2003年3月，國家電監(jiān)會成立，開始履行電力市場監(jiān)管者的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“政監(jiān)分開”。

      2003年7月，國務(wù)院出臺了《電價改革方案》，確定電價改革的目標(biāo)、原則及主要改革措施。電價被劃分為上網(wǎng)、輸電、配電和終端銷售電價。

      2004年3月，電監(jiān)會和發(fā)改委下發(fā)《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直購電試點(diǎn)暫行管理辦法》。

      2004年12月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見》，總體思路為：深化電力體制改革要針對解決電源結(jié)構(gòu)不合理、電網(wǎng)建設(shè)相對滯后、市場在電力資源配置的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不夠等突出問題。

      2009年10月，發(fā)改委和電監(jiān)會聯(lián)合制定《關(guān)于加快推進(jìn)電價改革的若干意見（征求意見稿）》，明確改革的必要性，確定改革目標(biāo)和原則，并提出電價改革的七個重點(diǎn)任務(wù)。

      2010年，中央多部委叫停地方“直購電”試點(diǎn)。

      2011年9月，由兩大電網(wǎng)公司剝離的輔業(yè)與4家中央電力設(shè)計施工企業(yè)重組形成中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司、中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司，標(biāo)志中國歷時多年的電力體制改革終于邁出電網(wǎng)主輔分離改革的重要步驟。

      2014年上半年，安徽、江蘇、江西等十多個省重啟“直購電”試點(diǎn)。

      2014年6月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，習(xí)總書記說道，電力系統(tǒng)中長期以來調(diào)度與輸配電合二為一，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員，是“政企部分”的典型體現(xiàn)；能源領(lǐng)域應(yīng)進(jìn)行革命，還原能源的商品屬性，在電、油、天然氣等領(lǐng)域價格機(jī)制不清晰，應(yīng)進(jìn)行改革由市場決定能源價格。抓緊制定電力體制改革的總體方案。

      2014年10月，深圳發(fā)布《深圳市輸配電價改革試點(diǎn)方案》，拉開新一輪底哪里改革。

      5號文的弊端：電改不徹底

　　五號文頒布后的十年里，盡管從廠網(wǎng)分開到電監(jiān)會成立，從主輔分離到國網(wǎng)公司、大區(qū)公司和省公司“爺孫三代”的關(guān)系確立，五號文都有涉及;但是，無論從電監(jiān)會的“花瓶”地位還是從大區(qū)公司形同虛設(shè)看，五號文雖試圖謀定中國電力改革的發(fā)展方向，可實(shí)際執(zhí)行效果卻大打折扣。由于五號文是份妥協(xié)的方案，導(dǎo)致諸多界限并沒有厘清，后續(xù)的改革也并不徹底。加上2002年后很快在全國發(fā)生的大面積的持續(xù)電荒，促使人們對這次電力改革的時機(jī)產(chǎn)生了質(zhì)疑。一些人認(rèn)為五號文推進(jìn)、執(zhí)行不徹底，沒有把國家電網(wǎng)徹底拆解;而另一些人則認(rèn)為，只反國電公司的經(jīng)濟(jì)壟斷，不反發(fā)改委的行政壟斷等。今天我們回顧電力改革的十年，應(yīng)該敢于直面我們所走過的道路，勇于審視這場改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為今后十年的電力改革打下良好的思想和認(rèn)識基礎(chǔ)。

　　從5號文到9號文的繼承、調(diào)整、超越

　　時隔13年，電力體制改革再次啟動。相比2002年啟動的改革，新一輪電力體制的改革背景、改革認(rèn)識、改革參與者、改革復(fù)雜程度都發(fā)生了重大變化，這也決定了此輪改革的目標(biāo)、路徑和方式，與之前相比皆有不同。

      “9號文”中所提到的7大重點(diǎn)任務(wù)(電價改革、電力交易體制改革、組建相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)、推進(jìn)發(fā)用電計劃改革、售電側(cè)改革、建立分布式電源發(fā)展新機(jī)制、加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)管)中，其實(shí)可以提煉出以下四個主要著力點(diǎn)：

      (一)市場主體

　　市場主體包括賣方和買方，對應(yīng)到電力產(chǎn)業(yè)鏈條，賣方包括發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)，買方包括用電戶和售電企業(yè)(相對于發(fā)電企業(yè)來說)。新電改(9號文)對市場主體的改變主要在3點(diǎn)：增加市場主體數(shù)量、改變市場主體交易方式和賦予市場主體相應(yīng)權(quán)責(zé)。

      (二)交易平臺

　　電力市場的交易平臺主要是通過電網(wǎng)和電力交易機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的。新電改的思路即是如何激發(fā)電網(wǎng)企業(yè)的優(yōu)勢，使其做好其他電力企業(yè)和政府本身無法做好的事情，同時采取系統(tǒng)的配套的管制與激勵政策措施，以及相對應(yīng)的管理模式來使得電網(wǎng)企業(yè)的運(yùn)作更公開和更有效率。

      (三)電力價格

　　電價改革是電力市場化改革的核心和先決條件。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要讓市場在資源配置中起決定性作用。在價格改革方面，提出“凡是能由市場形成價格的，都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)”;“放開競爭性環(huán)節(jié)價格，政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。”新電改中對電價的改革明顯符合上述原則和精神。

      (四)政府作用

　　電力行業(yè)集壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)于一身，電改的總體思路是如何理順政府、企業(yè)以及市場三者之間的關(guān)系。之前電力行業(yè)之所以被人詬病，很大原因是沒有理清楚三者的關(guān)系，政府錯位、失位和缺位現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對于政府的作用，新電改方案做了較大的變動，提出了不少新的思路：

　　一是加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃。

　　二是明確了政府責(zé)任。三是強(qiáng)化政府的科學(xué)監(jiān)管。

      5號文是電力體制改革方案，9號文是進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見，是5號文的進(jìn)一步延續(xù)。從內(nèi)容上看，無論是5號文的五大任務(wù)，還是9號文的七大任務(wù)，其改革方向是一致的，追求的都是建立市場化機(jī)制這一目的。只不過9號文以市場機(jī)制和制度建設(shè)為核心，通過正確梳理電力產(chǎn)業(yè)鏈條上壟斷性環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)，分別界定政府和市場在各環(huán)節(jié)上的作用，從而激活全產(chǎn)業(yè)鏈，迸發(fā)電改的生命力。